Comment la France a décidé de reconnaître l’Etat palestinien : les négociations racontées de l’intérieur

En diplomatie, une décision engage souvent tout un pays et peut faire basculer le destin d’une région. Le 22 septembre 2025 à l’ONU, Emmanuel Macron reconnait, au nom de la France, l’Etat de Palestine. Une décision historique, prise en pleine guerre à Gaza, qui a placé notre pays au cÅ“ur de l’actualité mondiale et l’a exposé aux critiques de certains alliés.

Cette décision, c’est le président de la République qui la prend. Mais elle est le fruit de mois de réflexions avec ses équipes à l’Elysée et notamment avec sa conseillère Afrique du Nord et Moyen-Orient de l’époque, Anne-Claire Legendre. Diplomate chevronnée, passée par le Yémen, le Koweït ou encore New York, elle apporte toute son expertise d’une région en ébullition à Emmanuel Macron pour l’aider à prendre la meilleure décision possible dans ce dossier explosif. Pour L’Express, la présidente de l’Institut du monde arabe a accepté de revenir sur les coulisses de ce moment diplomatique.

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L’Express : En avril 2025, Emmanuel Macron visite un camp de réfugiés palestiniens en Egypte. Dans l’avion du retour, il annonce aux journalistes qu’il a pris une décision : la France va reconnaître l’Etat palestinien, sans préciser de calendrier. Racontez-nous le jour où le président vous a annoncé, à vous, sa conseillère Moyen-Orient, cette décision.

Anne-Claire Legendre : Ça ne se fait pas comme ça, une décision politique, c’est un processus. Effectivement, le voyage qu’a fait le président de la République à Al-Arich, à la frontière avec la bande de Gaza, a été un moment important. Il est marqué par ces rencontres, par les douleurs qui s’expriment, les témoignages de femmes qui ont perdu leurs enfants, leurs familles ou qui en sont séparées. Mais cette décision s’inscrit dans un long cheminement.

Le président annonce qu’il est prêt à faire ce geste dans l’avion du retour, et il le fait à ce moment-là parce que nous sommes déjà dans une négociation depuis plusieurs mois. Dès l’année précédente, le président est interrogé sur la reconnaissance de la Palestine et il indique que nous reconnaissons le droit des Palestiniens à disposer d’un Etat légitime. Mais il souhaite que cette décision ait un impact. L’Espagne, l’Irlande et la Norvège ont pris la même décision en 2024 : c’était un moment important mais cette décision, finalement, n’a pas changé le cours de la guerre à Gaza. Ce que souhaite le président de la République, c’est que nous puissions, à travers cette décision qu’il prend au plus haut niveau, pouvoir infléchir le cours des événements sur le terrain. C’est à cela qu’il nous demande de travailler.

En tant que conseillère Moyen-Orient, vous en parlez personnellement à Emmanuel Macron au fil des mois. Comment influencer le président sur cette question ?

Tout d’abord, ce n’est jamais une intuition personnelle. C’est un travail d’équipe : la décision revient au président de la République mais elle doit ensuite être portée par toute une diplomatie. Cette décision emporte aussi des conséquences sur la France, c’est une question qui a beaucoup animé le débat politique interne et il importe aussi de prendre en compte la cohésion nationale. Donc nous travaillons avec toute l’équipe à l’intérieur de l’Elysée, y compris les conseillers en charge des politiques internes, et nous travaillons très étroitement avec la diplomatie de Jean-Noël Barrot et tous nos ambassadeurs sur le terrain.

Les discussions que nous avons avec le chef de l’Etat se déroulent tout au long de la guerre à Gaza, dont l’évolution nous fait estimer que c’est finalement le seul levier, ou un des seuls leviers, que nous avons pour faire changer le cours des choses. Notre évaluation de la guerre à Gaza était qu’évidemment le 7-Octobre a été un attentat barbare, commis par un groupe terroriste, le Hamas, qu’il s’agit de combattre. Au fil des mois, nous constatons que les objectifs militaires poursuivis par les Israéliens sur le terrain ne sont pas réalistes, qu’il n’y a pas d’objectif et que s’installe un état de guerre permanente au Moyen-Orient, qui a pour résultante un massacre des Palestiniens à Gaza, un blocus humanitaire absolument insupportable et comme perspective politique la destruction possible, voire probable, de la seule solution pour traiter durablement cette crise et ce conflit, c’est-à-dire la solution à deux Etats.

Face à cette conviction, il s’agit de construire une démarche diplomatique et de répondre à cette demande du président de la République que cette reconnaissance ne soit pas seulement une reconnaissance déclaratoire, ne soit pas uniquement une manière de nous placer du bon côté de l’histoire, mais qu’elle ait aussi un impact sur le terrain et qu’elle produise dans le réel quelque chose pour les Palestiniens et pour les Israéliens.

Personnellement, vous connaissez parfaitement le Moyen-Orient, vous avez été en poste sur place pendant des années, vous êtes arabisante. Vos convictions personnelles sur la reconnaissance de l’Etat palestinien entrent-elles en compte dans ce processus ?

Il ne s’agit pas de mes convictions mais de mon analyse. En tant que conseiller, nous sommes là pour présenter des faits, orienter au mieux la décision en fonction de l’analyse qui est faite à la fois individuellement mais aussi par tout un réseau diplomatique qui travaille sur le terrain en contact avec les autorités des Etats et en contact aussi avec les populations du monde arabe. Ma conviction était qu’il était légitime, comme le disait le président, de reconnaître l’Etat de Palestine.

En 2026, nous sommes trente ans après les accords d’Oslo, trente ans après un échec qui avait créé un espoir, et donc trente ans d’échec d’une solution dont on continue de répéter les fondements sans parvenir à les mettre en Å“uvre. Dans ces trente ans, il s’est passé une évolution : les positions régionales.

L’Arabie saoudite avait proposé en 2002 l’initiative arabe de paix, avec tous les Etats de la Ligue arabe, qui visait à indiquer que la région était prête à normaliser ses relations avec Israël en cas d’établissement d’un Etat palestinien. Cette proposition arabe n’avait pas été saisie par les autorités américaines, qui sont traditionnellement les négociateurs sur la question israélo-palestinienne. Voyant qu’il y avait eu sous le mandat de Donald Trump un mouvement de normalisation avec Israël, mais décorrélé de toute solution sur la question palestinienne, nous avons essayé de retrouver une corrélation entre ces deux éléments qui nous semblent essentiels à la stabilité régionale et à la possibilité effective d’une coexistence régionale.

Ce travail-là, nous l’avons conduit pendant des mois avec l’Arabie saoudite. La décision du président de la République est construite également sur un entretien avec le prince héritier d’Arabe saoudite, Mohamed ben Salmane. Emmanuel Macron se rend en Arabie saoudite en décembre 2024. Dans la déclaration finale de cette visite, il indique qu’il coprésidera, avec le prince héritier, une conférence pour l’établissement de la solution à deux Etats à l’Assemblée générale des Nations unies : c’est un mouvement diplomatique qui est lancé. Ça ne se voit pas forcément mais cela signifie que nous sommes entrés dans une phase de négociations avec l’Arabie saoudite sur un texte qui va devenir la Déclaration de New York et qui constitue pour la France la base de la reconnaissance de la Palestine.

Pour la première fois, cette déclaration écrit cette perspective finale dans un texte des Nations Unies en remontant toute la chaîne jusqu’à un cessez-le-feu à Gaza : nous décrivons l’avenir souhaitable et nous remontons toute la chaîne des événements qui doit permettre d’y arriver. La totalité des pays de la Ligue arabe votent cette déclaration, donc nous obtenons pour la première fois dans l’histoire une condamnation du Hamas de la part des pays arabes et une injonction à désarmer. De l’autre côté, nous faisons voter, notamment par l’Union européenne, toute une série de dispositions de soutien à la solution à deux Etats et nous emportons en parallèle, grâce à la décision du président de la République, onze Etats qui reconnaissent la Palestine dont —et c’est le fait majeur— des Etats du G7.

A quel moment le président tranche-t-il la question du calendrier ?

Cette décision devait intervenir dans un autre cadre. La conférence sur la solution à deux Etats, qui se tiendra finalement le 28 et 30 juillet 2025, était prévue le 18 juin 2025. Or, le 13 juin est déclenchée une offensive israélienne contre l’Iran, qui change le cours de l’histoire. Elle change aussi notre capacité à rassembler, quelques jours plus tard, la totalité de la planète à New York, et notamment les Etats arabes qui se trouvent tout d’un coup au cÅ“ur d’un nouveau conflit et dans la nécessité d’y faire face dans l’immédiateté.

Face à ce report, le président de la République s’entretiendra notamment plusieurs fois avec le prince héritier d’Arabie saoudite, Mohamed ben Salmane. Il s’entretiendra également avec le président Trump sur cette question. Et nous décidons donc, compte tenu de l’incertitude sur le conflit avec l’Iran qui peut être amené à durer, de nous fixer pour objectif l’Assemblée générale des Nations unies en septembre.

Le président de la République décide d’écrire au président Abbas. C’est ce qui constitue finalement la décision. Il rend publique cette lettre le 24 juillet, qui dit : à la lumière des engagements que vous avez pris, la France procédera à la pleine reconnaissance de la Palestine quand je me rendrai à l’Assemblée générale des Nations unies en septembre prochain.

Emmanuel Macron annonce la reconnaissance par la France de l’Etat de Palestine, le 22 septembre 2025 à New York.

Vous savez qu’en prenant cette décision, la France sera exposée à des critiques, voire des représailles, d’Israël mais aussi des Etats-Unis. Comment avez-vous évalué l’ampleur de leur réponse et leur impact sur notre pays ? Comment leur annoncer la décision ?

C’est un dialogue de long cours, puisque les Américains et les Israéliens voient bien que nous évoluons au fur et à mesure des déclarations. Nous ne cachons pas que nous sommes en discussion avec l’Arabie saoudite sur cette question. Il y a en effet des déclarations très explicites de la part des autorités israéliennes sur une riposte à cette décision, donc nous faisons une évaluation de la réponse israélienne sur la base des décisions qui ont été prises auparavant contre d’autres Etats reconnaisseurs. Nous constatons que ces ripostes ont été graduées en fonction de la capacité des Etats, de leur influence sur la scène internationale, de leur appartenance à un certain nombre de blocs et de la capacité à jouer collectif.

Il y a plusieurs types de représailles qui sont évoquées par les autorités israéliennes : des représailles diplomatiques contre nos emprises, un impact sur la relation bilatérale. Le président a toujours souhaité maintenir ce dialogue avec les autorités israéliennes, notamment avec le Premier ministre Benyamin Netanyahou. Je pense que c’est un des dirigeants qui, au cours de cette crise, a échangé le plus avec Netanyahou, à l’exclusion de Donald Trump. Et évidemment, c’étaient des discussions très dures.

Côté américain, nous avons la même discussion très ouverte. Il ne s’agit pas de contrecarrer les efforts américains pour un cessez-le-feu. Au contraire, ce que nous leur disons, c’est qu’il s’agit de les crédibiliser et de leur offrir une plateforme politique. Notre analyse, c’est que ce cessez-le-feu est extrêmement difficile s’il n’y a pas de cadre politique puisque le Hamas est un groupe terroriste, mais il s’inscrit aussi dans un mouvement de lutte politique. Et qu’il est donc nécessaire, pour obtenir un cessez-le-feu, qu’il y ait un cadre politique qui permette une sortie de crise durable où nous pourrons justement évacuer le Hamas de la scène politique pour l’avenir.

Notre alliance avec les Saoudiens contraint les Américains, parce qu’ils sont dans une logique de soutien à Israël qu’il vont maintenir, mais ils ne souhaitent pas rentrer dans une objection frontale à une démarche menée avec l’Arabie saoudite. C’est très net dans la posture que vont prendre les autorités américaines sous l’administration Trump : pendant une longue période, il n’y a pas d’expression de très haut niveau. Il y a des expressions de Marco Rubio qui sont très claires, mais le président Trump montre une forme d’insatisfaction, sans s’exprimer en opposition frontale à cette démarche.

Il dit qu’Emmanuel Macron « ne pèse pas grand-chose »…

Voilà, il le traite par l’indifférence et considère que ce n’est pas une décision importante. Cependant, à la fin de la démarche, au moment où il s’agit de rassembler à New York tous les Etats, tout d’un coup, il y a des démarches américaines formelles pour peser sur la décision des Etats d’assister ou non à cette conférence et de se prononcer ou non en faveur d’une reconnaissance de l’Etat de Palestine.

Le 22 septembre, Emmanuel Macron reconnaît l’Etat de Palestine à la tribune de l’ONU. Cette annonce a-t-elle été un tournant pour la région et pour la diplomatie française ?

On peut s’interroger, aujourd’hui, sur ce qui a changé concrètement : l’Etat palestinien n’apparaît en effet pas plus vivace sur le terrain, il est au contraire encore plus menacé ; Gaza est aujourd’hui certes dans un état supposé de cessez-le-feu, mais la situation humanitaire est toujours absolument insupportable ; en parallèle, la Cisjordanie est le lieu de violences extrêmement croissantes de la part de colons extrémistes qui visent à expulser les Palestiniens de leurs habitations, à réoccuper la Cisjordanie et y construire des colonies qui sont complètement illégales au regard du droit international. L’impact, néanmoins, c’est le cessez-le-feu.

A l’été 2025, il n’y a aucune perspective de cessez-le-feu à Gaza. Nous avons la décision prise par le président de la République avec onze Etats le 22 septembre sur la base d’une déclaration adoptée par 144 Etats. Le 29 septembre, il y a un cessez-le-feu. Quel est le lien entre les deux ? Les Américains diront qu’il n’y a pas de lien. Mais quand on regarde le plan du président Trump, un très grand nombre des éléments de ce plan sont en fait des éléments que nous avons négociés. Et donc, la négociation que nous avons eue permet la négociation qui va se dérouler entre le 22 septembre et le 29 septembre, à New York.

C’est sans précédent dans l’histoire que de voir un président américain négocier dans les couloirs des Nations unies, puisqu’on connaît l’appétence assez limitée des Etats-Unis pour le multilatéralisme et les Nations unies en général. Mais voir ce président négocier à ce moment-là avec des chefs d’Etat arabes pour parvenir à ce cadre de cessez-le-feu, c’est aussi la résultante d’un mouvement de mobilisation générale que nous avons contribué à créer avec l’Arabie saoudite. Et d’ailleurs, il y a, je crois, une parole de Donald Trump vis-à-vis de Benyamin Netanyahou qui a été rapportée par la presse : « Tu ne peux pas t’opposer au monde entier ».

Avec près d’un an de recul sur cette reconnaissance de l’Etat palestinien par la France, que feriez-vous différemment ?

J’ai évoqué brièvement en début d’entretien l’impact interne de cette décision et je crois que si j’avais quelque chose à refaire, je travaillerais encore plus, et plus en amont, sur la compréhension de cette décision par la scène politique française et parmi la population française. On a vraiment fait ce travail, et le président de la République a souhaité vraiment que nous le fassions en profondeur, que nous l’expliquions aux parlementaires, à la société civile française, dans toutes ses composantes. Je crois qu’il est resté des incompréhensions. C’était la bonne décision à prendre, mais en aucun cas des décisions de politique étrangère ne doivent nuire à la cohésion nationale.

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Author : Corentin Pennarguear

Publish date : 2026-07-13 15:00:00

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